經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，我國(guó)政府引導(dǎo)基金在推動(dòng)各地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以及科創(chuàng)類企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要的作用。清科研究中心近期發(fā)布《2019年中國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展研究報(bào)告》顯示，截至2019年上半年，國(guó)內(nèi)共設(shè)立1686只政府引導(dǎo)基金，基金目標(biāo)規(guī)模總額為10.12萬(wàn)億元，已到位資金規(guī)模為4.13萬(wàn)億元。
報(bào)告顯示，2018年國(guó)內(nèi)政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量為151只，同比下降41.5%；2019年上半年，政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量為50只，同比下降49.5%，已連續(xù)三年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。在經(jīng)歷了2015年至2016年的高速增長(zhǎng)期后，各地方政府引導(dǎo)基金已基本設(shè)立完畢，政府引導(dǎo)基金設(shè)立步伐放緩，一些早期設(shè)立的政府引導(dǎo)基金已進(jìn)入投資高峰期或退出期。但同時(shí)，引導(dǎo)金的募資壓力在當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下也日益嚴(yán)峻。
就基金規(guī)模而言，政府引導(dǎo)基金市場(chǎng)的頭部效應(yīng)同樣顯著。規(guī)模超過(guò)100億元的233只基金目標(biāo)規(guī)模達(dá)到8.31萬(wàn)億元，即13.8%政府引導(dǎo)基金目標(biāo)總規(guī)模占比超過(guò)市場(chǎng)80%，而超八成的政府引導(dǎo)基金的規(guī)模集中在100億元以內(nèi)，占比僅不足兩成。一般而言，政府引導(dǎo)基金的級(jí)別與基金目標(biāo)規(guī)模有著較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，基金級(jí)別越高，往往所設(shè)立的目標(biāo)規(guī)模越大。根據(jù)行政級(jí)別的不同，政府引導(dǎo)基金目標(biāo)規(guī)模從高到低依次為：國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)。截至2019年上半年，國(guó)家級(jí)引導(dǎo)金平均規(guī)模達(dá)637.44億元；省級(jí)引導(dǎo)金平均值101.57億元，而地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)級(jí)分別為39.92億元和26.33億元。
值得注意的是，截至2019年上半年，已設(shè)立的政府引導(dǎo)基金中披露財(cái)政出資金額或出資比例的基金共839只，總目標(biāo)規(guī)模達(dá)到4.33萬(wàn)億元，其中財(cái)政出資金額達(dá)1.35萬(wàn)億元，財(cái)政出資金額占比31.2%。從歷史來(lái)看，我國(guó)早期設(shè)立的政府引導(dǎo)基金多為財(cái)政全部出資，后期通過(guò)在引導(dǎo)基金層面引入社會(huì)資本，或通過(guò)搭建多級(jí)母子基金架構(gòu)，政府引導(dǎo)基金社會(huì)資本杠桿放大效應(yīng)日漸提升。另外，就財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)而言，相對(duì)國(guó)家級(jí)政府引導(dǎo)基金而言，地方各級(jí)政府引導(dǎo)基金在引入社會(huì)資本上優(yōu)勢(shì)相對(duì)欠缺，水平也參差不齊，基金杠桿效應(yīng)相對(duì)低于國(guó)家級(jí)引導(dǎo)金。
按政府引導(dǎo)基金級(jí)別來(lái)看，截至2019年上半年，國(guó)內(nèi)共設(shè)立29只國(guó)家級(jí)政府引導(dǎo)基金，基金目標(biāo)規(guī)?？傤~為1.85萬(wàn)億元，已到位資金規(guī)模為1.03萬(wàn)億元。隨著我國(guó)政府引導(dǎo)基金逐步進(jìn)入投資后期、退出期，其政策引導(dǎo)效應(yīng)日漸顯現(xiàn)。國(guó)家級(jí)政府引導(dǎo)基金在促進(jìn)集成電路等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、中小企業(yè)發(fā)展、科技成果轉(zhuǎn)化等方面都發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用，帶動(dòng)更多社會(huì)資本投入以上領(lǐng)域，共同促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革以及中小企業(yè)發(fā)展。
報(bào)告指出，整體來(lái)看，在政府引導(dǎo)基金跨越式發(fā)展的同時(shí)，引導(dǎo)金的設(shè)立及募資也逐漸展露出來(lái)一些潛在的問(wèn)題：首先，統(tǒng)籌規(guī)劃不足，基金盲目設(shè)立，降低財(cái)政資金使用效率；其次，過(guò)分強(qiáng)調(diào)基金資金放大效應(yīng)，社會(huì)出資難到位，引導(dǎo)金募資困難較大；此外，基金定位不清導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)作與規(guī)劃方向偏離較大。
針對(duì)以上引導(dǎo)金設(shè)立及募集中存在的問(wèn)題，清科研究中心建議，首先，引導(dǎo)金的設(shè)立與發(fā)展應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，充分評(píng)估當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，確定合適的基金規(guī)模與產(chǎn)業(yè)支持方向，量力而為。其次，針對(duì)返投比例過(guò)高問(wèn)題，一方面，各地政府在引導(dǎo)基金的規(guī)劃中，應(yīng)結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定合適的返投比例，并靈活設(shè)置返投比例的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，可在區(qū)域內(nèi)搭建政府引導(dǎo)基金合作聯(lián)盟，將政府引導(dǎo)基金的投資地域限制模糊化，放大到合作區(qū)域內(nèi)的其他省市。